Нове обличчя Шенгену: дорожня карта реформи

19 січня 2021 року в ЄС стартували публічні консультації про «майбутньому Шенгенської зони». У них може взяти участь будь-хто, хоча, звичайно, перш за все вони орієнтовані на громадян і жителів країн-членів ЄС. Які саме зміни планується обговорити і як вони можуть вплинути на нашу з вами життя?

Зараз мова йде не про фінальному проекті рішення Єврокомісії, а лише про «дорожню карту» змін, сфокусованих на питанні контролю на внутрішніх кордонах Шенгену.

Це питання виникло, оскільки унікальна зона вільного руху і вільного ринку, на думку єврочиновників, перестала відповідати викликам часу, а нинішні умови докорінно відрізняються від тих, які були за часів створення Шенгену. Міграційний криза, загроза тероризму і особливо пандемія COVID-19 істотно змінили ситуацію.

Кількість «тимчасових поновлень» контролю на внутрішніх кордонах невпинно зростає. За дев'ять років (з 2006-го по 2014-й) країни-члени ЄС вдавалися до цієї принаймні 35 разів, протягом наступних трьох (2015-2017) - вже 52, а ще через три роки (2018-2020) - 157 раз. Тенденція очевидна.

Всього ж на початок лютого 2021 року зафіксовано 252 випадки введення тимчасового контролю на внутрішніх кордонах Шенгену. Абсолютна більшість - через пандемію. Зараз повний або частковий контроль на внутрішніх кордонах ввели Угорщина, Фінляндія, Бельгія, Норвегія, Данія, Швеція, Іспанія, Португалія, Австрія, Німеччина.

Часто країни розтягують дію «тимчасових» перевірок на роки. Схоже, що урядам ЄС подобається суверенітет власних кордонів, хоча він і має високу соціальну, гуманітарну і економічну ціну.

Чиновники Єврокомісії вже давно зрозуміли, що збільшення випадків контролю на внутрішніх кордонах веде до руйнування Шенгену в класичному розумінні. Ще в 2017 році Єврокомісія рекомендувала врегулювати ситуацію посиленням поліцейських перевірок (зокрема в прикордонній зоні) замість відновлення прикордонного контролю. По суті це була спроба розпорошити в просторі і часі ту форму контролю, яка в разі конкретної кордону сконцентрована в одній точці - пункті перетину. Це дозволило б уникнути черг, затримок - і в цілому уникнути кордону як бар'єру, який, за оцінками Європарламенту, може завдати ЄС збитки на суму до 230 мільярдів євро в разі знищення Шенгену.

Паралельно Єврокомісія зареєструвала правку до Шенгенського кодексу кордонів, що ускладнює процедуру відновлення перевірок на кордоні. Ні те, ні це не спрацювало. Країни-члени проігнорували рекомендацію про поліцейських перевірках, а інші органи влади ЄС не підтримали ускладнення процедури.

Тому зараз Єврокомісія вийшла з новим, максимально публічною пропозицією. На розгляд громадськості запропоновано чотири сценарії, за якими може розвиватися реформа Шенгенської зони.

Варіант 1. Статус-кво. Залишити все як було. Країни відновлюють контроль відповідно до умов чинного Кодексу про кордони, з урахуванням рекомендацій Єврокомісії про поліцейських перевірках.

Варіант 2. Незаконодательний. Єврокомісія продовжує давати необов'язкові до виконання рекомендації щодо використання альтернативних заходів контролю, таких як поліцейські перевірки або новітні методи на кшталт автоматичного розпізнавання автомобільних номерів.

Варіант 3. Змішаний. Єврокомісія розробляє пропозиції щодо змін законодавства, які, з одного боку, врегулюють застосування альтернативних заходів, а з іншого - чітко прописують підстави і умови для відновлення прикордонних перевірок.

Варіант 4. Нормативно закріплений повна відмова від перевірок на внутрішніх кордонах на користь поглиблених поліцейських перевірок і новітніх методик контролю.

Яка з цих моделей краще? Схоже, що моделі №1 і №2, найімовірніше приведуть до якщо не де-юре, то де-факто припинення функціонування Шенгену. Третя і четверта моделі здаються більш оптимістично, але несуть свої ризики - наприклад, зловживання стеженням і іншими формами контролю за допомогою даних і технології. Крім того, повертаючись до питання суверенітету, цілком можливо, що країни-члени не захочуть остаточно і назавжди попрощатися з контролем на кордоні.

Чим це може обернутися для громадян України

Будь-яке посилення контролю на внутрішніх кордонах Шенгену - в формі безпосередньо прикордонного контролю або в формі поліцейських перевірок і «нових форм» - перш за все торкнеться громадян «третіх країн», в тому числі України, яким доведеться мати при собі більше надійних документів і витрачати більше часу і сил на перевірки.

Крім того, хоча це не прописано в «дорожній карті», Європейський Союз, намагаючись зберегти відкритими внутрішні кордони, може вдатися до посилення контролю на зовнішніх: продовжити час перевірок, перевіряти ретельніше, відмовитися від підходу вибіркових перевірок на основі аналізу ризиків і т. п.

Важливим ефектом таких змін може стати зниження доступності ЄС для громадян України через сірих і повністю нелегальних схем. Такі схеми, як робота в Німеччині, Чехії або Швеції з польською візою; «втрата» паспорта після прострочення візи і в’їзд до ЄС із новим або й просто нелегальне перебування в ЄС, у разі посилення контролю стануть менш або навіть повністю недоступними.

Оскільки ж тільки виявлених українських порушників ЄС фіксує понад 30 тисяч на рік, це може зачепити доволі багатьох. Проте, зважаючи на незмінно критичний попит на українських працівників у ЄС, цілком можна очікувати, що з посиленням фільтрів відбудеться і певне спрощення легального працевлаштування.

Для легальних же мандрівників проблемою можуть стати збільшення черг, збільшення часу та вартості перетину кордону, прискіпливіші перевірки.

Проте, в кожному разі ЄС із Шенгеном — стабільніший, багатший і більш відкритий ЄС — для громадян України вигідніший, ніж ЄС без Шенгену. Моделі три та чотири, як видається, більше сприятимуть збереженню такого стану речей.

Ми теж можемо вплинути на ухвалення рішення. Тут — коротке опитування від Єврокомісії (участь у якому можуть брати і негромадяни ЄС) щодо оцінки Шенгенської зони, доступне англійською та іншими офіційними мовами ЄС до 16 березня. Долучайтеся, це ваш шанс вплинути на політику ЄС, яка сьогодні стосується кожного.