Коментарі до проектів Закону «Про вищу освіту»

Три законопроекти «Про вищу освіту» під номерами 1187, 1187-І, 1187-ІІ запропоновані представниками різних політичних таборів і пропонують різні стратегії реформування вищої освіти в Україні. Вже відбулася низка публічних обговорень цих законопроектів і навіть традиційний мітинг студентів Києво-Могилянської Академії.

На фоні цього не складно помітити,що вища освіта в Україні, як і багато інших гострих питань, часто стає символом політичної боротьби. Але оскільки питання політики в сфері освіти так чи інакше зачіпає всіх, то є сенс детальніше проаналізувати ті стратегії реформ, які пропонуються різними таборами, і спробувати уявити собі, яким саме чином ці законопроекти у разі їхнього впровадження, зможуть реально покращити ситуацію в українській вищій освіті.

До такого аналізу спонукає те, що у всіх трьох трьох законопроектах при їхніх суттєвих відмінностях можна побачити багато спільного. І це спільне стосується деяких стратегічних питань розвитку вищої освіти. Наприклад, ключові завдання, які проголошують всі без винятку автори проектів – це підвищення якості освіти, забезпечення автономії українських вищих навчальних закладів (внз) та полегшення їхнього входження в європейський освітній простір. Важко не погодитися з такими благородними цілями. Але варто задуматися, що пропонується зробити для їхньої реалізації і наскільки це може бути ефективно?

У цьому контексті слід виділити один із ключових аспектів життя українських внз, реформування якого, на мій погляд, є критичним сьогодні, - це акредитація вищих навчальних закладів. Стратегічне завдання акредитації – забезпечити або гарантувати якість освіти. Одним із важливих нововведень, які пропонуються всіма законопроектами, - це закріплення статусу «незалежних агенцій (або установ) оцінювання та забезпечення якостіосвіти». Але те, як ці агенції можуть впливати на акредитаційний процес, різні законодавці уявляють собі по-різному.

Які функції має незалежнаакредитаційна агенція? Чому внз повинні бути зацікавлені в її існуванні та її роботі? Розвинені країни заходу, як правило, мають цілу низку акредитаційних агенцій, які виправдовують своє існування тим, що допомогають внз «наростити» хорошу репутацію. Вони надають внз необхідні консультації для вдосконалення навчальних курсів і програм, щоб він міг забезпечити для студента максимум актуальних та необхідних знань. Оскільки таких агенцій багато, вони змагаються за визнання та авторитет у очах керівників закладів, пропонуючи свої послуги якісного неупередженого оцінювання та допомоги у розвитку освітніх програм.

Важливо те, що акредитаційна агенція стає свого роду проміжною ланкою між внз, державою та професійними асоціаціями. Держава, отримуючи від незалежних агенцій необхідну інформацію про вищі навчальні заклади, вирішує, яким із них яку допомогу надавати. З іншого боку, від слова такої агенції залежить репутація внз, як в цілому, так і конкретних спеціальностей, що важливо і цікаво для роботодавців. Іноді самі професійні асоціації формують свої акредитаційні агенції, як це доволі поширено, наприклад, в США. Такі агенції фактично сприяють працевлаштуванню майбутніх випускників акредитованих ними внз. Таким чином, незалежні акредитаційні агенції дійсно приносять користь і стають стабільними громадськими інституціями зі своїм ринком послуг. Внз охоче оплачують їхню роботу, тому що бачать користь в їхніх послугах. Але успіх та ефективність незалежних акредитаційних агенцій безпосередньо залежать від того, наскільки держава втручається в акредитаційний процес. В найбільш розвинених країнах заходу державні департаменти з освіти не формують державних акредитаційних агенцій і самі не виступають ними. Вони підтримують незалежні акредитаційні агенції, навіть частково фінансують їх, але невтручаються в їхню роботу.

Крім того, слід мати на увазі, що західні внз не дають дипломи «державного зразка» принаймні в нашому розумінні цього слова. Вони дають дипломи університету. Авторитет такого диплому залежить не стільки від гарантії держави, скільки від репутації внз. І в цьому сенсі роль акредитаційної агенції дуже важлива, зокрема, для молодих і маловідомих вищих навчальних закладів.

У нас же традиційно склалася система, коли саме держава гарантує якість освітніх послуг навчальних закладів. Державна комісія формує, а Міністерство освіти затверджує стандарти освітньої діяльності. Все це відбувається без будь-яких альтернатив і конкуренції. До неодмінних складових стандарту входять, зокрема, переліки нормативних дисциплін по кожній з визнаних в державі спеціальностей, а також типові навчальні плани та програми з цих дисциплін, які розробляють провідні внз України. Згідно з законодавством, все це повинно сприяти виконанню вищим навчальним закладом освітньо-професійної програми (ОПП) та допомогти випускникові здобути необхідну кваліфікацію відповідно до освітньо-кваліфікаційної характеристики (ОКХ). Оскільки формування стандартів є складним бюрократичним процесом, уявити собі, наскільки динамічно вони можуть реагувати на потреби ринку праці, не так вже й складно. Тобто не реагують майже ніяк. І не тільки в цьому проблема. Акредитаціяв українському внз є надзвичайно виснажливою бюрократичною процедурою, яка вжедавно стала формальністю. Вона висмоктує з працівників багато сил і енергії, головним чином, для заповнення численних форм і підготовки документації. Прицьому питання якості самого змісту освіти в процесі акредитації відходить на другий план. На першому плані – показати відповідність того, що відбувається увнз, державному стандарту освітньої діяльності. Тільки після цього Міністерствоосвіти надає право внз видавати єдиний легітимний в очах наших роботодавців диплом «державного зразка».

Чи існує об’єктивно потреба у послугах незалежних акредитаційних агенцій для внз України? Так, без сумніву. Але яку практичну користь вони можуть принести, якщо при цьому зберігається процес державної акредитації та державних стандартів? Чи не стане ще одна акредитація лише додатковим «головним болем», без якого повністю можна обійтися і який з практичної точки зору не буде мати ніякого значення, оскільки набудь-які зауваження «незалежної установи з оцінювання якості освіти» можна буде сказати: «але Міністерство від нас вимагає іншого»? Таким чином, головне впитанні оцінювання якості освіти та її підвищення – це збалансувати повноваження в процесі акредитації державних органів влади та незалежних агенцій та інших інституцій, які виявляться зацікавленими в цьому процесі.

В цьому сенсі проект Закону«Про вищу освіту» від правлячої Партії регіонів є найбільш консервативним. Не заперечуючи в принципі існування незалежних агенцій з оцінювання якості освіти(стаття 21), він тим не менше, повністю закріплює систему державної акредитаціїв тій формі, як вона існує сьогодні, посилюючи при цьому повноваження державних органів управління освітою та авторитет документів про освіту «державногозразка».

Інші два законопроекти можна вважати реформістськими. Законопроект від опозиції пропонує закріпити статус «агенцій зовнішнього забезпечення якості освіти різних форм власності» (ст.21) у сфері оцінювання освіти, на основі якого держава має надавати внз ліцензію та акредитацію або відмовляти у ній. При цьому не докінця зрозуміло, хто і яким чином має створювати такі агенції, скільки таких агенцій потрібно і яким чином будуть врегульовуватися потенційні суперечки між цими агенціями в оцінках діяльності того чи іншого внз. Крім того, законопроект від опозиції не лише невідмовляється від державного стандарту, але й ускладнює його. Він впроваджує посуті два стандарти – стандарти освітньої діяльності та стандарти змісту вищої освіти. І ті, і інші мають затверджуватися новоствореним державним органом –Національною комісією регулювання освіти і науки.

Законопроект  групи М. Згуровського (поданий депутатом В.Балогою) також велику увагу приділяє стандартам, але пропонує відповідальністьза них покласти на незалежну громадську самоокупну організацію під назвою «Національне агенство з якості освіти» (ст. 17-18). А також на його «галузеві експертні ради». Національне агенство, згідно з цим законопроектом, виглядає централізованою організацією. Воно складається з представників всіх внз України та низки інших загальнонаціональних інституцій. До того ж затверджувати стандарти в остаточному вигляді має все-таки «центральний орган виконавчої влади з формування державної політики у сфері освіти і науки» (тобто Міністерство освіти) (ст.13, п.16). Диплом державного зразка також продовжує бути пріоритетом. Тому залишається незрозумілим, яким чином «незалежні установи оцінювання якості освіти» зможуть реально впливати на цей процес?

Відтак, судячи з усього, законотворці поки що доволі погано собі уявляють, яким чином можна збалансовано впровадити у простір національної системи вищої освіти незалежні акредитаційні агенції. Стимулювання створення таких інституцій може бути продиктоване хіба що бажанням показати заходу, що ми начебто на шляху реформ нашої системи вищої освіти. Але по суті такі агенції, навіть, якщо вони й будуть створені, не матимуть в найближчому майбутньому помітного впливу і не принесуть користі українським внз, якщо процес державної акредитації МОН не буде належним чином реформовано. Так само не принесе помітних змін для якості освіти і співробітництво з Європейською асоціацією забезпечення якості вищої освіти, яке постулюється у всіх трьох законопроектах. Ця асоціація не є еквівалентом державного загальнообов’язкового акредитаційного органу, хоча саме такою, судячи з усього, уявляють її собібагато наших урядовців та політиків. Голос цієї, як і багатьох інших агенцій, завжди буде дорадчим, тому що вона ніколи не зможе «відібрати» ліцензію чи акредитацію у тих внз, які не будуть, на її думку, відповідати «європейським стандартам». Вага такої агенції грунтується виключно на компетентності та авторитетіїї слова, а не на державному примусі, який поки що залишається в нас єдиною зрозумілою формою стосунків в сфері освіти.

Окремим питанням, прямо чи непрямо пов’язаним із акредитацією, є питання статусу вищих навчальних закладів. Помітно, що всі законопроекти прописані так, що в центрі кожного з них стоять державні внз. Приватні внз звучать як якийсь «фоновий додаток», хоча іноді й декларується «рівність прав та можливостей». Це видно, зокрема, із того, що всі законопроекти пропонують закріпити систему титулування вищих навчальних закладів. Зокрема, внз пропонується поділяти на «звичайні» (термін не прописаний, але мається на увазі), «національні» та «дослідницькі». Значущим привілеєм «національних» та «дослідницьких» внз має стати обов’язковий фіксований відсоток фінансування з державного бюджету. Фінансування пропонується надавати не під реалізацію якихось конкретних проектів, а, так бимовити, «за заслуги», тобто в результаті демонстрації тими чи іншими внз їхньої «розгалуженої матеріальної бази і інфраструктури», наявності фундаментальних наукових публікацій, «ефективної та високоякісної підготовки фахівців», «інтеграції у світовий освітньо-науковий простір», «місце у рейтингах» тощо. Найкраще система титулування прописана в проекті Згуровського (ст. 29-30). Якщо проаналізувати ті узагальнюючі критерії, під які мають надаватися титули, то стає очевидно, що якість і конкурентроспроможність внз будуть визначатися не споживачами і не ринком, а чиновниками, та й то за чисто формальними показниками. Не треба навіть говорити про те, що подібні механізми завжди є ібудуть основою корупції. По суті система титулів відображає інтереси великих державних університетів (особливо національних, які мають найбільше шансів стати «дослідницькими»). Вони отримають додаткові можливості «висмоктувати» державний бюджет, потраплятимуть у більш сприятливі умови і будуть витісняти дрібніші, а особливо приватні внз з ринку освітніх послуг. Але чи дійсно така система державних пріоритетів та титулів буде сприяти розвитку вищої освіти і покращенню її якості в нашій країні?

Практика нашого життя показує, що наша держава вже давно вважає державні навчальні заклади, так би мовити, рідними дітьми, а приватні – чужими. По мірі наростання демографічної кризи та проблем з набором студентів, несподівано почала насаджуватися думка про те, щоприватна освіта – гірша, другосортна у порівнянні з навчанням у «національному» внз. При тому, що насправді саме багато приватних навчальних закладів помітно краще і послідовніше працюють над якістю освітніх послуг. Приватні внз не можуть претендувати на покращення своєї матеріальної бази за рахунок державних фондів, як це роблять державні внз. Приватний внз, якому немає на кого надіятися, немає кого, вибачте за термінологію, «доїти», створює принципово нову філософію освіти – більш орієнтовану на реальні потреби ринку, на те, щоб дійсно задовольняти існуюючий попит населення на знання. При цьому труднощі, з якими все частіше стикаються приватні внз, часто штучно створюються бюрократичною системою. Пригадую характерний випадок, коли проректор одного з приватних внз Донеччини розповідав, як подані його закладом документи на акредитацію декілька разів «губилися» в Міністерстві, і йому ледве-ледве вдалося добитися, щоб вони були зареєстровані в необхідний термін.

На разі не буду сперечатися, що державне фінансування таки сприяє кращій якості освіти певною мірою. Зокрема, тому що державні внз вже давно стали привабливішим місцем роботи для професорсько-викладацького складу, а також для студентів. Працювати в державному або національному внз вважається престижнішим само собою, в той час як приватним внз доводиться затрачати значно більше ресурсів, щоб привабити висококласних викладачів. Велику роль при цьому відіграло створення іміджу «державного» внз як еквіваленту «стабільного». Для студентів державний внз виглядає надійнішим, таким, якого не закриють, не відберуть ліцензію зненацька, після п’ятнадцяти – двадцяти років роботи, як це може трапитися з будь-яким приватним. На практиці назви «державний», «національний» перетворилася в свогороду символи, бренди. Державні внз, так само, як і приватні, пропонують платніосвітні послуги. Тільки крім диплома «державного зразка» вони ще й продаютьсвій титул «державного» або «національного», і таким чином виграють на конкуренції. При цьому вони не мають ніякої практичної потреби та мотивації покращувати якість освіти.

Завдяки всьому цьому більшість приватних внз з приходом кризи опинилися на грані виживання. Очевидно, що конкуренція між ними і державними внз не є чесною, і штучне знецінення приватних закладів освіти є результатом того, що держава постійно і відверто «грає» на стороні державних закладів. При цьому особливо жорстоко і цинічно звучать заяви деяких наших можновладців про «зменшення прибутків» власників недержавних внз, а також про те, що велика частина приватних внз невідповідають вимогам Міністерства.

Слід також враховувати, що приватні внз дають робочі місця викладачам і людям з вищою освітою, кількість яких гіпертрофовано зростає, в тому числі завдяки діяльності державних внз. Витіснення з ринку або примусове закриття приватних внз (як цього відверто бажають багато представників державних внз) – це збільшення безробіття серед працівників вищої освіти, з одного боку, і неодмінне зростання корумпованості державних навчальних закладів, з іншого. На жаль, жоден з поданих законопроектів не пропонує чітких механізмів вирішення цієї проблеми.

І останній характерний штрих, про який хочеться сказати в контексті питання акредитації. Особливо вразила мене зворушлива турбота наших законотворців реформістського «крила» про те, щоб в законі була прописана необхідність обліку в навчальному процесі кредитів ЄКТС (європейської кредитно-трансферної системи). Складається враження, що серед політиків панує думка про те, ніби кредити ЄКТС можуть реально допомогти вільному переходу студентів з українських внз до європейських. Але практика життя не підтверджує це дивне переконання. Адже ж очевидно, що проблема не в ЄКТС, не в обліку кредитів (будь-які навчальні курси можна перерахувати набудь-які кредити, при чому дуже швидко). Проблема в змісті курсів, в їхній актуальності та якості викладання. Цікаво, що студенти деяких релігійних навчальних закладів в дійсності мають змогу продовжувати навчання в західних внз. І це без всілякої державної акредитації цих релігійних закладів і підрахунків кредитів ЄКТС. А тільки тому, що конкретні західні внз знають, що це за релігійні навчальні заклади, знайомі з тим, чого вони навчають, і довіряють якості навчання.

Якщо ж рівень освіти в середньо-статистичному українському акредитованому внз настільки низький, що студенти не можуть впринципі "вписатися" в західну парадигму і бути сприйнятими як "свої", вони не знайомі з відповідною літературою (бо просто не мають доступу до неї), не можуть написати статтю, тези чи проект зрозумілою для західної академії мовою, то скільки б там кредитів ЄКТС не їм намалювали в заліковій книжці, це ніяк не допоможе їм стати студентами західного університету. 

На разі система обліку кредитів ЄКТС вже давно впроваджується Міністерством освіти на його розум і розсуд. На сьогодні цей облік став ще одною чисто бюрократичною процедурою, яка нічого посуті не додає до якості освіти, але багато сил, часу і інших ресурсів забирає для того, щоб оформляти звітність. Чому ми так багато піклуємося про форму і так мало думаємо про зміст?..