ОПОРА: Подход к созданию округов может осложнить организацию выборов
Решение Центральной избирательной комиссии, которым было образовано 225 одномандатных избирательных округов, принято в соответствии с действующим Законом Украины «О выборах народных депутатов». ОПОРА отмечает, что комиссия сформировала округа, придерживаясь принципа равного количества избирателей в каждом из них, и учла в большинстве случаев границы территориально-административных единиц. ЦИК безотлагательно 28 апреля обнародовала соответствующее постановление со всеми приложениями.
По результатам анализа вышеупомянутого решения ОПОРА отмечает, что предложенный подход к образованию отдельных округов может осложнить организацию выборов. Нетипичная география ставит под сомнение реализацию принципа равных возможностей для всех кандидатов и партий. К сожалению, действующее законодательство не устанавливает четких критериев образования округов, а рассмотрение законопроекта «О территориальной организации выборов и референдумов» прилстановлено. ОПОРА также отмечает, что общественность не имела фактической возможности повлиять на процесс.
ВЫВОДЫ
1. Гражданская сеть ОПОРА проанализировала решение ЦИК № 82 от 28.04.2012 г. «Об образовании одномандатных избирательных округов на постоянной основе в пределах Автономной Республики Крым, областей, городов Киев и Севастополь». ОПОРА отмечает, что соответствующий процесс завершен в законом установленный срок. Наблюдатели также приветствуют прозрачность комиссии в вопросе безотлагательного обнародования на официальном веб-сайте текста постановления со всеми приложениями.
2. Все избирательные округа сформированы с соблюдением принципа равного количества избирателей, а численность каждого из них не превышает допустимую погрешность в 12%. ЦИК в большинстве случаев учла административно-территориальное деление в регионах.
3. Вместе с тем, Гражданская сеть ОПОРА выражает обеспокоенность относительно потенциальных угроз, которые могут возникнуть в результате территориальной организации выборов в отдельных округах, в частности, усложнение организации выборов и несоблюдение в полной мере принципа равных возможностей для всех кандидатов и партий:
- Отдельные вновь созданные округа являются значительно большими по протяженности и площади по сравнению с ТИО образца 2002 года. Соблюдение принципа равенства численности избирателей без учета географических и административных особенностей региона привели к нетипичной избирательной географии отдельных округов;
- Нарушена логика при формировании округов, в которых безосновательно изменены границы, административные центры и разорваны неделимые ранее населенные пункты;
- Нередки случаи образования избирательных округов из несмежных территорий или административных единиц, транспортное сообщение между которыми осуществляется через другой округ.
4. Беспокойство вызывают случаи, когда в образовании избирательных округов с нетипичной конфигурацией прослеживаются политические мотивы. В частности, формирование округа совпадает с предыдущей политической активностью кандидата или, наоборот, непрогнозируемо разбивает территорию, на которой долгое время работал кандидат с высоким рейтингом.
5. Гражданская сеть ОПОРА считает, что введение смешанной системы выборов с мажоритарной составляющей привело к неоднозначным подходам при формировании округов в отдельных регионах. Предотвратить это могли бы такие факторы:
- Четкость норм профильного закона о территориальной организации выборов и референдумов с широким спектром критериев образования округов;
- Общественные консультации в регионах по определению границ округов.
РЕКОМЕНДАЦИИ
1. ОПОРА отмечает, что вопрос формирования постоянных избирательных округов следует регламентировать отдельным специальным законом «О территориальной организации выборов и референдумов», проект которого уже несколько лет находится на рассмотрении парламента.
2. Количество критериев, которые в обязательном порядке должны применяться к образованию избирательных округов необходимо увеличить до максимума. В частности, учесть принцип территориальной целостности и максимальной компактности избирательных единиц.
3. Процесс разработки границ округов должен происходить с учетом предложений и реальных механизмов участия общественности.
ОБРАЗОВАНИЕ ОКРУГОВ С ЧРЕЗМЕРНОЙ ПЛОЩАДЬЮ И ПРОТЯЖЕННОСТЬЮ
В отдельных случаях, придерживаясь принципа равного количества избирателей, ЦИК не обращала внимание на географические и административные особенности регионов. В результате, отдельные вновь созданные избирательные округа оказались значительно большими по протяженности и площади, чем округа образованные в 2002 году. Это существенно усложнит администрирование выборов в таких округах.
К примеру, в Донецкой области округ № 60 с центром в г. Волноваха образован в новом формате. В его состав вошли пять сельских районов области: Володарский, Красноармейский, Тельмановский, Новоазовский, Первомайский. Таким образом, общая площадь нового округа составляет 6 251 км², из-за чего могут возникнуть проблемы с транспортировкой избирательной документации, прямой коммуникацией между ОИК и УИК, проведением кампании кандидатами. А в Кировоградской области изменились границы трех избирательных округов (№ 100, 101, 103). В результате они стали менее компактными и более растянутыми географически. Например, в избирательном округе №100 было заменены два бывших района на Добровеличковский и Ольшанский. Наблюдатели считают, что предложенные новации не являются оправданными, ведь по предварительному распределению количество избирателей также не превышало нормы.
ДЕЛЕНИЕ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ И НЕОБОСНОВАННОЕ ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ ОКРУГОВ
Наблюдатели ОПОРЫ также выявили факты необоснованного отнесения участков одного населенного пункта к двум разным округам. Необоснованными часто являются изменения границ и центров округов.
Например, в Полтавской области решение ЦИК «разбивает» Лубенский район между двумя избирательными округами, хотя по количеству избирателей он мог полностью войти в состав округа № 148 (г. Лубны). В Полтавской области территорию города Кременчуг распределена между двумя избирательными округами № 146 (г. Кременчуг) и № 150 (г. Комсомольск), хотя число избирателей позволяло Кременчугу сформировать отдельный округ. Зато в Сумской области (округ № 160) центр округа перенесен из г. Конотоп в г. Шостка, хотя любые аргументы в пользу этого решения найти трудно. На Закарпатье тоже центры округов были изменены: с Береговая и Рахова до Виноградова и Тячева. В обоих случаях местные наблюдатели ОПОРЫ связывают вышеупомянутое ротации с политическими мотивами.
ОБРАЗОВАНИЕ ОКРУГОВ ИЗ НЕСМЕЖНЫХ ТЕРРИТОРИЙ.
Нередки случаи образования избирательных округов из несмежных территорий, или территорий, транспортное сообщение между которыми пролегает через другие округа. Это значительно усложнит процесс передачи избирательной документации в между ОИК и УИК, организацию избирательной кампании кандидатами.
Такое построение округа зафиксировано в ИО № 172 Харьковской области, в Донецкой области (№50, №52, №53). К примеру, в пределах округа № 61 (пгт Старобешево) г. Снежное отделены от основной части округа, который заставит УИК обеспечивать логистику или транспортировку избирательной документации через территорию округа №54. Примером того, как будут взаимодействовать различные части округа, не граничащие между собой является округ № 55 с центром в Горняцком районе Макеевки Донецкой области. Из-за того, что округ имеет территориальные разрывы, избирательные комиссии из г. Ждановка и г. Кировское, тоже относящиеся к этому округу, будут вынуждены каждый раз проезжать через округ № 54 (Шахтерск). А Киево-Святошинский район разбит между округами № 91 (пгт Макаров) и № 95 (г. Ирпень), а г. Буча (Киево-Святошинского района) полностью оторван от района и входит в округ из г. Славутич и Иванковский, которые географически находятся на «крайнем» севере области.
В Луганской области целые округа построены из городов-анклавов. Например, избирательный округ № 112 включает 4 таких города: Рубежное, Брянка, Кировск, Первомайск. Расстояние от Брянки до Рубежного 140 км. Везти бюллетени со значительного количества избирательных участков г. Брянки будут через центры 2 других округов, (г. Северодонецк ВО № 106 и г. Лисичанск ВО № 107). В Черкасской области обнаружены аналогичные примеры. В частности, в округе № 195 с центром в городе Черкассы, Драбовский, Чернобаевский, Чигиринский районы территориально отделены от Сосновского района города. Такое разделение является неоправданным, ведь не учитывает ни социальных, ни экономических связей.
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ВЛИЯНИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ ОКРУГОВ
Анализ решения ЦИК и информация о предвыборной деятельности потенциальных кандидатов показали, что в отдельных случаях образование округа в новых границах совпадает с картой действий активных политиков.
Так, образование в Автономной Республике Крым нового округа № 8 с центром в пгт Советский прямо «совпало» с полем активности бывшего спикера Верховной Рады АР Крым Бориса Дейча. Вновь созданный округ объединил Белогорский и Советский районы, а также г. Судак, в которых член Партии регионов имеет значительный авторитет и определенное влияние. В Винницкой области образование растянутого на 256 км. пограничного с Молдовой округа № 16 тоже совпало с границами районов, в которых свою предвыборную активность проявляет Игорь Калетник, руководитель Таможенной службы Украины.
В Донецкой области ряд политиков еще задолго до решения ЦИК начали кампанию среди избирателей. Например, народный депутат Украины Денис Омельянович длительное время осуществлял предвыборную агитацию именно на территориях, отошедших к вновь созданному округу № 49 с центром в г. Константиновка. Хотя в 2002 г. конфигурация округов была иной. Кроме того, Денис Омельянович осуществляет активную хозяйственную деятельность в округе, где работают близкие к нему фирмы.
Похожая ситуация сложилась и с избирательным округом № 52 в Донецкой области. Вновь созданный округ объединил в себе различные территории, совпавшие с границами деятельности народного депутата Украины, члена Партии регионов Игоря Шкири. Парадокс этой ситуации состоит в том, что еще год назад депутат в комментариях СМИ говорил о номере и границах своего будущего избирательного округа, задолго до его официального создания.
В Ивано-Франковской области тоже можно сравнить новообразованный округ № 89 с центром в г. Снятин (Косовский, Верховинский и Снятинский районы) с деятельностью народного депутата от Партии регионов Василия Чуднова. Он активно проводит прием граждан, делает подарки, организует концерты, а на партийных порталах официально сообщается о «работе в округе».
В Сумской области также совпали границы новообразованных округов с населенными пунктами, где проводят агитацию заместитель председателя облсовета Олег Бояринцев и народный депутат Украины Андрей Деркач.
Распределение округов в Херсонской области: к 186 округу (г. Цюрупинск) отнесены все районы, в которых на прошлых выборах уверенную победу одержала Партия регионов, в то время как к 185 округу (г. Каховка) отнесены несколько районов, преимущественно отдавших свои голоса за КПУ .
Формирование новых границ округа помешает отдельным политикам. Например, объединение в округе № 12 участков из города Винница и части Винницкого района может ослабить стартовые позиции Петра Порошенко. На Закарпатье распределение округов тоже может ухудшить позиции Виктора Балоги и его сторонников.
Город Стаханов Луганской области ЦИК разбила на две части. Это может существенно помешать кампании потенциального беспартийного кандидата Сергея Шахова, который потерял монолитность территории, на которой имел значительную поддержку среди избирателей. В Черкасской области разделение округов, по мнению местных наблюдателей ОПОРЫ, не будет способствовать кампании таких политиков, как Сергей Одарич и Богдан Губский.
ВЫВОДЫ
1. Гражданская сеть ОПОРА проанализировала решение ЦИК № 82 от 28.04.2012 г. «Об образовании одномандатных избирательных округов на постоянной основе в пределах Автономной Республики Крым, областей, городов Киев и Севастополь». ОПОРА отмечает, что соответствующий процесс завершен в законом установленный срок. Наблюдатели также приветствуют прозрачность комиссии в вопросе безотлагательного обнародования на официальном веб-сайте текста постановления со всеми приложениями.
2. Все избирательные округа сформированы с соблюдением принципа равного количества избирателей, а численность каждого из них не превышает допустимую погрешность в 12%. ЦИК в большинстве случаев учла административно-территориальное деление в регионах.
3. Вместе с тем, Гражданская сеть ОПОРА выражает обеспокоенность относительно потенциальных угроз, которые могут возникнуть в результате территориальной организации выборов в отдельных округах, в частности, усложнение организации выборов и несоблюдение в полной мере принципа равных возможностей для всех кандидатов и партий:
- Отдельные вновь созданные округа являются значительно большими по протяженности и площади по сравнению с ТИО образца 2002 года. Соблюдение принципа равенства численности избирателей без учета географических и административных особенностей региона привели к нетипичной избирательной географии отдельных округов;
- Нарушена логика при формировании округов, в которых безосновательно изменены границы, административные центры и разорваны неделимые ранее населенные пункты;
- Нередки случаи образования избирательных округов из несмежных территорий или административных единиц, транспортное сообщение между которыми осуществляется через другой округ.
4. Беспокойство вызывают случаи, когда в образовании избирательных округов с нетипичной конфигурацией прослеживаются политические мотивы. В частности, формирование округа совпадает с предыдущей политической активностью кандидата или, наоборот, непрогнозируемо разбивает территорию, на которой долгое время работал кандидат с высоким рейтингом.
5. Гражданская сеть ОПОРА считает, что введение смешанной системы выборов с мажоритарной составляющей привело к неоднозначным подходам при формировании округов в отдельных регионах. Предотвратить это могли бы такие факторы:
- Четкость норм профильного закона о территориальной организации выборов и референдумов с широким спектром критериев образования округов;
- Общественные консультации в регионах по определению границ округов.
РЕКОМЕНДАЦИИ
1. ОПОРА отмечает, что вопрос формирования постоянных избирательных округов следует регламентировать отдельным специальным законом «О территориальной организации выборов и референдумов», проект которого уже несколько лет находится на рассмотрении парламента.
2. Количество критериев, которые в обязательном порядке должны применяться к образованию избирательных округов необходимо увеличить до максимума. В частности, учесть принцип территориальной целостности и максимальной компактности избирательных единиц.
3. Процесс разработки границ округов должен происходить с учетом предложений и реальных механизмов участия общественности.
ОБРАЗОВАНИЕ ОКРУГОВ С ЧРЕЗМЕРНОЙ ПЛОЩАДЬЮ И ПРОТЯЖЕННОСТЬЮ
В отдельных случаях, придерживаясь принципа равного количества избирателей, ЦИК не обращала внимание на географические и административные особенности регионов. В результате, отдельные вновь созданные избирательные округа оказались значительно большими по протяженности и площади, чем округа образованные в 2002 году. Это существенно усложнит администрирование выборов в таких округах.
К примеру, в Донецкой области округ № 60 с центром в г. Волноваха образован в новом формате. В его состав вошли пять сельских районов области: Володарский, Красноармейский, Тельмановский, Новоазовский, Первомайский. Таким образом, общая площадь нового округа составляет 6 251 км², из-за чего могут возникнуть проблемы с транспортировкой избирательной документации, прямой коммуникацией между ОИК и УИК, проведением кампании кандидатами. А в Кировоградской области изменились границы трех избирательных округов (№ 100, 101, 103). В результате они стали менее компактными и более растянутыми географически. Например, в избирательном округе №100 было заменены два бывших района на Добровеличковский и Ольшанский. Наблюдатели считают, что предложенные новации не являются оправданными, ведь по предварительному распределению количество избирателей также не превышало нормы.
ДЕЛЕНИЕ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ И НЕОБОСНОВАННОЕ ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ ОКРУГОВ
Наблюдатели ОПОРЫ также выявили факты необоснованного отнесения участков одного населенного пункта к двум разным округам. Необоснованными часто являются изменения границ и центров округов.
Например, в Полтавской области решение ЦИК «разбивает» Лубенский район между двумя избирательными округами, хотя по количеству избирателей он мог полностью войти в состав округа № 148 (г. Лубны). В Полтавской области территорию города Кременчуг распределена между двумя избирательными округами № 146 (г. Кременчуг) и № 150 (г. Комсомольск), хотя число избирателей позволяло Кременчугу сформировать отдельный округ. Зато в Сумской области (округ № 160) центр округа перенесен из г. Конотоп в г. Шостка, хотя любые аргументы в пользу этого решения найти трудно. На Закарпатье тоже центры округов были изменены: с Береговая и Рахова до Виноградова и Тячева. В обоих случаях местные наблюдатели ОПОРЫ связывают вышеупомянутое ротации с политическими мотивами.
ОБРАЗОВАНИЕ ОКРУГОВ ИЗ НЕСМЕЖНЫХ ТЕРРИТОРИЙ.
Нередки случаи образования избирательных округов из несмежных территорий, или территорий, транспортное сообщение между которыми пролегает через другие округа. Это значительно усложнит процесс передачи избирательной документации в между ОИК и УИК, организацию избирательной кампании кандидатами.
Такое построение округа зафиксировано в ИО № 172 Харьковской области, в Донецкой области (№50, №52, №53). К примеру, в пределах округа № 61 (пгт Старобешево) г. Снежное отделены от основной части округа, который заставит УИК обеспечивать логистику или транспортировку избирательной документации через территорию округа №54. Примером того, как будут взаимодействовать различные части округа, не граничащие между собой является округ № 55 с центром в Горняцком районе Макеевки Донецкой области. Из-за того, что округ имеет территориальные разрывы, избирательные комиссии из г. Ждановка и г. Кировское, тоже относящиеся к этому округу, будут вынуждены каждый раз проезжать через округ № 54 (Шахтерск). А Киево-Святошинский район разбит между округами № 91 (пгт Макаров) и № 95 (г. Ирпень), а г. Буча (Киево-Святошинского района) полностью оторван от района и входит в округ из г. Славутич и Иванковский, которые географически находятся на «крайнем» севере области.
В Луганской области целые округа построены из городов-анклавов. Например, избирательный округ № 112 включает 4 таких города: Рубежное, Брянка, Кировск, Первомайск. Расстояние от Брянки до Рубежного 140 км. Везти бюллетени со значительного количества избирательных участков г. Брянки будут через центры 2 других округов, (г. Северодонецк ВО № 106 и г. Лисичанск ВО № 107). В Черкасской области обнаружены аналогичные примеры. В частности, в округе № 195 с центром в городе Черкассы, Драбовский, Чернобаевский, Чигиринский районы территориально отделены от Сосновского района города. Такое разделение является неоправданным, ведь не учитывает ни социальных, ни экономических связей.
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ВЛИЯНИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ ОКРУГОВ
Анализ решения ЦИК и информация о предвыборной деятельности потенциальных кандидатов показали, что в отдельных случаях образование округа в новых границах совпадает с картой действий активных политиков.
Так, образование в Автономной Республике Крым нового округа № 8 с центром в пгт Советский прямо «совпало» с полем активности бывшего спикера Верховной Рады АР Крым Бориса Дейча. Вновь созданный округ объединил Белогорский и Советский районы, а также г. Судак, в которых член Партии регионов имеет значительный авторитет и определенное влияние. В Винницкой области образование растянутого на 256 км. пограничного с Молдовой округа № 16 тоже совпало с границами районов, в которых свою предвыборную активность проявляет Игорь Калетник, руководитель Таможенной службы Украины.
В Донецкой области ряд политиков еще задолго до решения ЦИК начали кампанию среди избирателей. Например, народный депутат Украины Денис Омельянович длительное время осуществлял предвыборную агитацию именно на территориях, отошедших к вновь созданному округу № 49 с центром в г. Константиновка. Хотя в 2002 г. конфигурация округов была иной. Кроме того, Денис Омельянович осуществляет активную хозяйственную деятельность в округе, где работают близкие к нему фирмы.
Похожая ситуация сложилась и с избирательным округом № 52 в Донецкой области. Вновь созданный округ объединил в себе различные территории, совпавшие с границами деятельности народного депутата Украины, члена Партии регионов Игоря Шкири. Парадокс этой ситуации состоит в том, что еще год назад депутат в комментариях СМИ говорил о номере и границах своего будущего избирательного округа, задолго до его официального создания.
В Ивано-Франковской области тоже можно сравнить новообразованный округ № 89 с центром в г. Снятин (Косовский, Верховинский и Снятинский районы) с деятельностью народного депутата от Партии регионов Василия Чуднова. Он активно проводит прием граждан, делает подарки, организует концерты, а на партийных порталах официально сообщается о «работе в округе».
В Сумской области также совпали границы новообразованных округов с населенными пунктами, где проводят агитацию заместитель председателя облсовета Олег Бояринцев и народный депутат Украины Андрей Деркач.
Распределение округов в Херсонской области: к 186 округу (г. Цюрупинск) отнесены все районы, в которых на прошлых выборах уверенную победу одержала Партия регионов, в то время как к 185 округу (г. Каховка) отнесены несколько районов, преимущественно отдавших свои голоса за КПУ .
Формирование новых границ округа помешает отдельным политикам. Например, объединение в округе № 12 участков из города Винница и части Винницкого района может ослабить стартовые позиции Петра Порошенко. На Закарпатье распределение округов тоже может ухудшить позиции Виктора Балоги и его сторонников.
Город Стаханов Луганской области ЦИК разбила на две части. Это может существенно помешать кампании потенциального беспартийного кандидата Сергея Шахова, который потерял монолитность территории, на которой имел значительную поддержку среди избирателей. В Черкасской области разделение округов, по мнению местных наблюдателей ОПОРЫ, не будет способствовать кампании таких политиков, как Сергей Одарич и Богдан Губский.
